工商总局解读《无证无照经营查处办法》

认真学习贯彻《无证无照经营查处办法》为“双创”营造更加宽松的制度环境

国家工商总局党组成员、副局长　王江平

　　近日，国务院发布的《无证无照经营查处办法》（以下简称《查处办法》），自2017年10月1日起施行。《查处办法》立足“先照后证”改革后的监管工作实际，调整了无证无照经营的查处范围，明确了部门监管职责，提出了查处无证无照经营工作的新理念、新原则、新要求，为政府部门转变监管理念、提高监管效率，促进创业创新，推进商事制度改革向纵深发展指明了方向、明确了重点，是新形势下做好无证无照经营查处工作的重要遵循。工商、市场监管部门要把学习贯彻《查处办法》作为当前一项重要工作任务，认真学习领会，全面贯彻落实，扎实有效做好无照经营查处工作，为大众创业、万众创新营造更加宽松的制度环境。

　　深化对《查处办法》出台意义的认识，进一步增强责任意识和使命意识

　　长期以来，查处取缔无照经营是工商行政管理部门的一项重要职能。2003年颁布实施的《无照经营查处取缔办法》（以下简称《取缔办法》）为查处取缔无照经营行为提供了法律保障。《取缔办法》实施以来，全国工商机关严格执行，投入大量的执法力量，付出艰辛的努力，年均查处案件50余万件，有力地维护了市场经济秩序。但随着社会主义市场经济的不断发展，特别是商事制度改革的不断推进，“先照后证”的逐步推行，《取缔办法》难以适应社会实际，急需修订。国务院适时修订出台《查处办法》，修改了名称、扩大了豁免登记的范围，特别对无照经营行为做了合理的区分，明确规定对两类特殊经营行为不再要求经营者办理工商登记，使无照经营查处工作更加与时俱进。

　　一是保障“先照后证”改革顺利实施。与《取缔办法》制定时，对于需要许可的经营项目实行“先证后照”的登记制度不同的是目前我国商事制度改革后实行了“先照后证”登记制度。《取缔办法》中无照无证查处区分不明确的监管体制，已经不能适应现实需求。2015年10月，国务院发布《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号文），提出了“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的事中事后监管原则。《查处办法》对接“先照后证”登记制度改革后加强事中事后监管的新要求，以行政法规的形式，明确了工商部门和许可部门对无照无证经营的查处权限，厘清了监管职责，有利于构建权责明确、沟通顺畅、齐抓共管、透明高效的事中事后监管体制，保障“先照后证”改革顺利实施，巩固改革成果。

　　二是进一步深化“放管服”改革。《查处办法》从豁免登记、教育引导、柔性执法等三项制度层面，按照党中央、国务院的有关精神，立足推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革，推动了“简政放权”的新试验。我国地域辽阔，各地情况差异极大，情况复杂，单一的市场准入条件与模式难以适应地方实际情况。商事领域中的简政放权要求降低市场经营的准入门槛，以推动大众创业、万众创新。《查处办法》的第三条体现了政府对涉及群众日常生活的“谋生性营业”的关心与关注，从制度上放宽了对创新营业行为及民生性营业行为的法律控制，从而使广大群众有更平等的机会和更大的创造空间；同时，也为其他法律、行政法规对创新营业的试验性规制留下空间，这是《查处办法》的最大意义所在。即“该管的管住，该放的放开”，为大众创业、万众创新营造更加宽松的制度环境。

　　三是提升监管效率。《查处办法》体现了商事制度改革“宽进严管”的核心思想。商事登记制度改革后续监管主要呈现三大矛盾：快速发展经济社会与相对滞后市场监管法制建设之间的矛盾；大量商事主体与有限的执法资源之间的矛盾；潜在的社会风险与相对落后的监管机制手段之间的矛盾。破解这些难题，需要坚持问题导向，整合行政资源，立足信用监管和社会共治的理念，把信息共享、信息公示、协同共治等实践创新固化为制度成果，有利于进一步提升监管效率，推动商事制度改革向纵深发展。

　　准确把握《查处办法》新理念新原则新要求，依法履职

　　要认真落实《查处办法》关于“放”和“服”的规定要求。《查处办法》授权县级以上地方人民政府根据各地的具体需要、条件和情况来指定这种经营场所和特定时间。工商、市场监管部门一是要积极协助地方政府划定免予登记经营区域，确定日常生活用品及劳务服务种类，做好指定区域的市场管理工作。二是要按照《查处办法》的规定，对依照法律、行政法规、国务院决定的规定，从事无须取得许可或者办理注册登记的经营活动，不作为无照经营查处。三是要按照“查处与引导相结合，处罚与教育相结合”的原则，做好引导、教育工作，对具备办理营业执照的法定条件、经营者有继续经营意愿的，督促、引导其依法办理营业执照。

　　切实履行无照经营查处职责。《查处办法》明确区分了无证经营和无照经营，实行无照经营和无证经营分别由工商行政管理部门和许可审批部门查处的制度。工商部门要着力做好以下工作：一是按照《查处办法》第六条的规定，对于经营者未依法取得营业执照从事经营活动的，要予以查处。二是要对于经营者未依法取得许可从事经营活动，但法律、法规、国务院决定规定工商部门要予以查处，应依法查处。三是省、自治区、直辖市人民政府确定由工商部门予以查处，要承担相应的查处职责。四是要清理与《查处办法》不一致的规范性文件，及时做好相关制度的“立、改、废”工作，确保无照经营查处工作依法进行。

　　完善无照经营发现机制。多年的执法实践告诉我们，查处无照经营工作之难主要在于无照经营发现难。要解决发现难的问题，需要我们探索建立并逐步完善无照经营发现机制，建立查处无照经营工作台账制度，包括建立投诉举报台账、部门告知台账，依法处理投诉举报；对于实名投诉举报的，做到有报必查，查必有果，果必反馈。要严格按照执法程序开展工作，强化执法监督。

　　加强与相关部门的执法协作。工商、市场监管部门要在当地政府领导下，推动建立有关部门分工负责、协调配合的无证无照经营查处工作机制。要通过信息互联共享、监管风险监测研判、推进实施联合惩戒等，加强执法联动，构建分工明确、沟通顺畅、齐抓共管的事中事后监管体制。《查处办法》在落实查处无证无照经营，推进政府协同监管服务方面，提出了三项重要措施：一是信息共享，二是情况通报，三是信用公示。对于工商、市场监管部门来讲，首先，要继续依法做好“双告知”工作，及时将登记信息推送给相关部门。在办理登记注册时，工商部门要根据省级人民政府公布的工商登记后置审批事项目录告知申请人需要申请审批的经营项目和相应的审批部门，并由申请人书面承诺在取得审批前不擅自从事相关经营活动。在办理登记注册后，工商部门要运用信息化手段，对经营项目的审批部门明确的，将市场主体登记注册信息及时告知同级相关审批部门；对经营项目的审批部门不明确或不涉及审批的，将市场主体登记注册信息及时在企业信息共享平台上发布，相关审批部门或行业主管部门应及时查询，根据职责做好后续监管工作。其次，要通过国家企业信用信息公示系统加强信息共享，发现不属于本部门查处职责的无证经营，及时通报有关部门。最后，要将无照经营记入信用记录，并依法公示相关信息。

　　切实加强对《查处办法》的学习宣传，抓好落实

　　强化组织领导，确保无照经营查处工作落实到位。全面了解掌握本辖区无照经营成因、特点、分布等基本情况。从事一线执法的同志，要认真评估、分析本辖区无照经营的影响和危害，区分不同情况，确定对哪些无照经营要宽，哪些要严，制定有针对性的工作方案。要充分发挥查处无照经营综合治理考评在强化责任、推进工作方面的重要作用，继续把这一综治考评工作做好。

　　加强培训，提升查处无照经营能力。要把《查处办法》的培训纳入业务学习培训的重要内容，列入培训计划。围绕无证无照经营查处涉及的法律法规、行业及部门职责划分、处罚流程、文书等内容，采取多种形式，开展专门的业务培训，切实提高相关工作人员的思想认识和业务水平。

　　加强宣传，营造良好舆论环境。无照经营查处工作直接面对广大人民群众，必须通过广泛宣传，取得整个社会的充分理解，减少社会矛盾，提升监管效率。要充分运用报刊、广播、电视、互联网等新闻媒介，及时向相关部门、单位和社会公众深入宣传阐释《查处办法》的新理念新原则新要求，宣传无照经营的危害、后果等，及时解答和回应社会关注的热点问题。向社会公开受理举报的电话、信箱或者电子邮件地址，安排人员受理举报。动员群众参与无照经营治理，为无照经营查处工作营造良好的舆论氛围。

　　查处无照经营是各级工商、市场监管部门维护市场经济秩序的一项重要工作，各地一定要深刻领会《查处办法》的立法宗旨，以高度的责任感和使命感，做好无照经营查处工作。（信息来源：中国工商报）